A külföldi közvetlentőke-befektetések szerepe a magyarországi privatizációban

I. rész

Politikai és gazdasági rendszerváltás, piaci viszonyok kiépítése nem képzelhető el magántulajdon nélkül. A hazai transzformáció során az 1980-as évtized végétől, az 1990-es évek elejétől tehát el kellett kezdeni a szocializmusban szinte kizárólagos állami tulajdon (vállalatok, pénzintézetek, közszolgáltatók) magánkézbe adását, ami nem volt egyszerű történet. Rántottából kellett ismét tojást csinálni, mindenféle korábbi tapasztalat, gyakorlat nélkül. 

A magánosítási folyamatot, annak módszerét máig viták övezik. Az egyik leggyakrabban hangoztatott vélemény: „Elkótyavetyélték a hazai vagyont, kiárusították az országot.” E vélemények szerint a privatizációt másképp lehetett és kellett volna megvalósítani, különös tekintettel az állami vagyon külföldi kézbe adására. Miért a külföldi közvetlentőke-befektetésekre – korabeli szóhasználattal működőtőke-befektetésekre – alapozott privatizációt választották a kormányok? Milyen hazai és nemzetközi adottságok, elméleti és gyakorlati megfontolások álltak a folyamat mögött? Hogyan zajlott a vállalatok külföldi tulajdonba adása, és mi lett ennek az eredménye? 

Örökség és kényszerpálya: a magyar gazdaság helyzete és állapota a rendszerváltás idején

A hazai privatizációs folyamatot és abban a külföldi tőke szerepét nem lehet függetleníteni a nemzetgazdaság korabeli helyzetétől, sőt, kijelenthetjük, hogy meghatározó szerepe volt a döntésekben. A makrogazdasági és a mikrogazdasági helyzet gyakorlatilag determinált egy bizonyos privatizációs utat. Az 1980-as évtized végén az egyik legfontosabb makrogazdasági, gazdaságstratégiai probléma Magyarország hatalmas külső adósságállománya volt. Az adósságállomány erőteljesen behatárolta a gazdaságpolitika mozgásterét, a kérdés pedig az volt, hogy törlesszük-e azt, vagy jelentsük be a fizetésképtelenséget, kérjünk adósságátütemezést, adósságelengedést – ennek minden, súlyos gazdasági visszaesést, életszínvonal-zuhanást okozó következményével. (Ne legyenek illúzióink: ez sokkal rosszabb lett volna annál, mint ami enélkül bekövetkezett.) A választás alapvetően határozta meg a privatizációs koncepciót is.

A konvertibilis elszámolásokban a hatalmas adósságállomány felhalmozása az 1970-es, 1980-as években történt. Ez olyan sajátos jellegzetesség volt, amely megkülönböztette Magyarországot a többi posztszocialista országtól (talán Lengyelország kivételével, de jelentős különbségek mutatkoztak a két ország adósságállományának hitelezők szerinti szerkezete között). Az adósságállomány felhalmozása több okra vezethető vissza. Kornai János szerint szerepet játszott benne az, hogy a magyar gazdaságpolitikában – az 1956-os forradalom tapasztalatai alapján – már a hatvanas évek elejétől prioritás volt a lakosság anyagi jólétének biztosítása, annak emelése, illetve a stagnáló és recessziós időszakokban az életszínvonal romlásának fékezése. További fontos tényezőre hívta fel a figyelmet Földes György: modern technológiát szinte csak konvertibilis devizáért, a nyugati országoktól tudott Magyarország vásárolni. Ugyanakkor tudjuk, hogy a nyugati piacokra döntően alig feldolgozott nyersanyagokat, mezőgazdasági termékeket szállítottunk. Az ezekből származó konvertibilis bevétel nem tudta fedezni a technológiaimport költségeit. Az elavult termelési szerkezetet kellett volna a nyugati hitelekből modernizálni, nemzetközileg versenyképessé tenni, a felvett kölcsönöket azonban részben fogyasztásra, részben az elavult szerkezet fenntartására, illetve aztán egyre inkább az adósságszolgálatra költöttük. Az adósságspirálból nem volt kiszállás. Jól mutatja ezt, hogy az adósságszolgálat aránya az exportban 1988 végén 43,5 százalék volt, a kamatfizetési kötelezettségek évente elérték a GDP 3,5-4,5 százalékát. Bruttó adósságunk 1988 végén a hivatalos adatok szerint 17,4 milliárd amerikai dollárt tett ki, a nettó adósságállomány 11,1 milliárd dollár volt, ez azonban tartalmazta például a fejlődő országoknak nyújtott hiteleinket is, amelyek visszafizetése kétségesnek tűnt. Ha ezeket leszámítjuk, akkor a nettó adósságállományunk 14,5 milliárd dollárt tett ki. A nem hivatalos információk már ekkor arról szóltak, hogy valójában legalább 3 milliárd dollárral magasabb a valós adósságállomány. Az IMF Historical Public Debt adatbázisa szerint 1990-ben a GDP százalékában a magyar adósságállomány 117,24% volt, a legmagasabb a kelet-közép-európai régióban. 1990-ben ráadásul a nemzetközi pénzügyi helyzetünk váratlanul még kritikusabbá vált. A világútlevél 1989-es bevezetésének hatására a magyar lakosság külföldi utazásra (és vásárlásra) hivatalos árfolyamon átváltható dollárkerete nagyon megemelkedett, és a lakosság élt is az átváltási lehetőséggel. 1990 elején aztán a még hivatalban lévő Németh-kormány nyilvánosságra hozta az adósságállomány valódi, kozmetikázatlan összegét, amely rávilágított az évekig tartó adathamisításra. 

1990-ben a már régebb óta roskadozó KGST-kereskedelmünk is összeomlott, jelentős piacvesztést okozva. Ehhez elég volt annyi, hogy valódi pénzben történjenek a fizetések. A hivatalosan transzferábilisnek hívott elszámolóeszköz valójában mindig kétoldalú klíringelszámoló eszköz volt, és amikor igazán konvertibilis devizára volt szükség, akkor az amerikai dollárt kellett „kölcsönvenni”. Az áttérés a dollárelszámolású kereskedelemre valódi piaci megmérettetést jelentett a magyar termékek számára, jelentősen csökkentve az exportlehetőségeket. Ráadásul ekkortól az energiahordozó-behozatalért is dollárral kellett fizetni, ami tovább rontotta nemzetközi egyensúlyi helyzetünket.

Időről időre azóta is felmerül a kérdés: ha ennyire rossz volt a helyzet, akkor miért nem függesztette fel Magyarország az adósságok törlesztését, miért nem kértünk átütemezést, adósságelengedést? Hiszen az eladósodást az előző rendszer előző vezetése követte el, miért kellene ezt a terhet vállalnia az új, szabadon választott kormánynak? Ma is lehet hallani olyan véleményeket, amelyek még a jelenlegi gazdasági problémáink gyökereit is ebben vélik felfedezni, és úgy gondolják, hogy ez volt az egyik „ősbűn”. Pedig a rendszerváltás időszakában komoly szakmai anyagokban és különösen hivatalos álláspontként ez a megoldás nem merült fel. A pártokon átívelő, neves szakértők által készített A Kék Szalag Bizottság gazdasági programjavaslata meg sem említi ezt a lehetőséget. A kiutat számos dologban látták, de az adósságelengedésben nem. Az adósságátütemezések tapasztalatait feldolgozó elemzések ugyanis azt mutatták, hogy az adósságszolgálat esetleges felfüggesztése nem megoldás, mert az ezzel kísérletezők szinte mindig visszakényszerültek a tárgyalóasztalhoz. A kamatokat például folyamatosan fizetni kell. De a legnagyobb gond az ország nemzetközi pénzpiaci megítélésének végletes romlása, a nettó tőkekiáramlás s ennek export- és importvisszafogó hatása. Az az ország, amely felfüggeszti az adósságtörlesztést, átütemezést kér, nem kap több forrást – hiszen megbízhatatlan adós. Ez nagyon súlyos gazdasági helyzetet idéz elő, kemény hazai megszorításokra, „sokkterápiára” kényszeríti a kormányt, hatalmas életszínvonal-zuhanást okozva. A magyar lakosság éppen azt várta a rendszerváltástól, hogy hamarosan úgy fog élni, mint az osztrákok, és súlyos politikai ára lett volna egy ilyen sokkterápiának. (Lásd néhány hónappal később a taxisblokádot.) 

Az átütemezéspártiak gyakran hivatkoznak a lengyel példára. De miért nem jó a lengyel példa, miért gondolták azt a politikusok és a szakemberek is, hogy ne lépjen erre az útra Magyarország? Az egyik ok a két ország adósságszerkezetének különbsége. A lengyel adósság 70 százaléka kormányhitel, 30 százaléka kereskedelmi banki hitel volt, Magyarország esetében azonban a hitelek meghatározó része kereskedelmi banki kölcsön volt. A bankok – betéteseik védelmében – sokkal kevésbé hajlandóak és képesek az adósságok elengedésére. Ezt Lengyelország hosszú évekig tartó, kereskedelmi bankokkal folyatott adósságátütemezési tárgyalásai is bizonyították. A kormányhitelek átütemezése valamivel egyszerűbb volt, hiszen itt a politikai szempontok is szerepet játszottak. Lengyelország politikai súlya pedig egészen más volt, mint Magyarországé. A lengyel lakosság továbbá súlyos árat fizetett az átütemezéssel: egyébként sem magas életszínvonala tovább zuhant. Emlékezzünk csak az évekig tartó jelenségre, az ún. „lengyel piacokra” Magyarországon, ahol lengyel állampolgárok árultak mindenféle – általában bóvli – termékeket megélhetésük biztosítására. A komoly szakmai érveken túl minden bizonnyal hozzájárult a döntéshez Antall József jelleme is, aki úriemberként úgy vélte, hogy az ország valamennyi vállalt kötelezettségét teljesíteni kell. 

A már említett, pártokon átívelő, neves szakértőkből álló Kék Szalag Bizottság 1989-ben megfogalmazott és 1990 áprilisában nyilvánosan is megjelent javaslataiban külön fejezetet szenteltek Magyarország világgazdasági beillesztésének és az adósságállomány kezelésének. A helyzetértékelés után a következő célokat jelölték ki: a kereskedelem liberalizálása, a forint konvertibilitásának megteremtése, az Európai Közösséghez való csatlakozás, a KGST-kereskedelemben a dollárelszámolásra való áttérés, valamint az adósság kezelése nemzetközi pénzügyi együttműködéssel, nyugati segítséggel és a külföldi közvetlen tőke bevonásával. A bizottság a 20 milliárd dollárra becsült adósság átütemezését – ahogy korábban már említettük – fel sem vetette. Úgy vélték, hogy a következő években 1-1,5 milliárd dolláros tőkebehozatalra lesz szükség ahhoz, hogy a növekvő tőkekiáramlás helyett nettó tőkebehozatalt lehessen elérni. Ennek egy részét a külföldi közvetlentőke-befektetésekkel kell fedezni. (Magyarországon általánosan elterjedt a „működő tőke” kifejezés, mivel a rendszerváltás környékén szemléletesen meg akarták különböztetni a hitel típusú tőkebeáramlást a termelő/szolgáltató tevékenységeket jelentő közvetlentőke-befektetéstől. A működő tőke kifejezést a nemzetközi szakirodalom nem használja, s Magyarországon is a hivatalos megnevezése külföldi közvetlentőke-befektetés. A külföldi közvetlentőke-befektetés olyan, határon átnyúló beruházás, amelyben az egyik ország rezidens vállalata egy másik ország rezidens vállalatában tartós érdekeltséget szerez.) Ez a tőkebeáramlás nem növeli tovább az adósságszolgálati terheket, ráadásul hozzájárul a magyar gazdaság szerkezetének átalakításához, a technológia és a menedzsmentismeretek beáramlásához, új, versenyképes exportkapacitások létrehozásához és új piacokhoz való hozzáféréshez. A közvetlentőke-befektetések Magyarországra vonzását beruházást segítő programmal kell ösztönözni a befektetések támogatásával, a privatizációban való részvételük engedélyezésével. Az 1990-ben hivatalba lépő kormány alapvetően a Kék Szalag Bizottság javaslataira építette programját.

A spontán privatizáció időszaka (1989–1990 tavasz) – a Németh-kormány

A magyar gazdaság átalakítása, a piaci viszonyok fokozatos kiépítése már a rendszerváltás előtt megkezdődött. Az 1980-as évtized közepétől a vállalati rendszer reformja (önigazgatási rendszer, vállalati tanácsok) következtében jelentős vállalati autonómia alakult ki. Az 1989-ben hatályba lépő társasági törvény és átalakulási törvény további széles körű lehetőséget biztosított a vállalati önkormányzásnak. A külföldi befektetésekről szóló jogszabály pedig a kelet-közép-európai régióban először tette lehetővé a – még kisebbségi – külföldi tulajdonszerzést a hazai vállalatokban.

1988 végétől az első szabad választásokig tartó időszakot az egyre gyengülő központi politikai irányítás, a közvetett eszközökkel operáló gazdaságirányítás és az erősödő vállalati autonómia határozta meg. A vállalati menedzsmenteknek jelentős jogosítványaik voltak a cégvagyon átalakítására, azt gazdasági társaságokba szervezhették, gazdasági társasággá alakíthatták és hitelműveleteket is végezhettek a vállalati vagyon terhére. Vagyis privatizációs döntéseket hozhattak, s a vállalatok jelentős része élt is ezzel a lehetőséggel. Ebben az első, „spontánnak” nevezett privatizációs szakaszban a vállalati, vállalatvezetői érdekek és elképzelések voltak a meghatározóak.

Ugyanebben az időszakban nyilvános, kormányzati privatizációs stratégia még nem fogalmazódott meg. A gyakorlati kormányzati magánosítás során azonban már megjelent az a szándék, hogy akár a külföldiek is szerezhetnek – egyelőre kisebbségi – tulajdont Magyarországon. Az első nagy feltűnést keltő nyilatkozat külföldön hangzott el Beck Tamás miniszter szájából, aki elmondta, a kormány 50 feldolgozóipari és kereskedelmi vállalatot kíván privatizálni, elsősorban külföldi szakmai befektetőknek. A terv két óriásügyletben öltött testet: a kormány értékesítette a Hungária Biztosító kisebbségi részvénycsomagját a német Allianz biztosítónak és az egyik legnagyobb szocialista vállalat, a Tungsram részvényeit az USA-beli General Electricnek. (Érdekes adalék az ügylethez, hogy annak idején a Tungsram éppen a GE-t alapító Edisontól vette meg és fejlesztette tovább azt a szabadalmat, amire alapozva a cég nemzetközileg is sikeres lett a 2. világháború előtt.) A két tranzakció erős üzenet volt a külföldieknek: a kormány szívesen látja őket a privatizációban (a szocialista országok között ekkor egyedüliként).

Mivel nem volt nyilvános stratégia, intézmény, amely az állami vagyon magán (külföldi) kézbe adását felügyelte, szervezte volna, átláthatatlan, bennfentes tranzakciók történtek; nem volt pályáztatás, árverseny és vagyonértékelés. Általában kisebb értékű privatizációs ügyletek születtek, például a kiskereskedelemben (Ápisz, Fővárosi Cipőipari Vállalat, General), illetve néhány gépipari vállalat esetében. 1989 őszére elkészült a törvényjavaslat egy a privatizációt levezénylő állami szervezet létrehozásáról, amely összehangolja, ellenőrzi és nyilvántartja a magánosítási tranzakciókat. A jogszabály csak 1990 januárjában emelkedett törvényerőre és csak 1990. március 1-jén – tehát alig a választások előtt – lépett hatályba. Ennek keretében hozták létre az Állami Vagyonügynökséget (ÁVÜ), amely a tevékenységét igazán csak az új kormány megalakulása után kezdte meg.

Privatizációs stratégia nélkül; a sodródás és a tanulás időszaka 1990-92 – az Antall-kormány első két éve

Az Antall-kormány nagyon nehéz gazdasági körülmények között vette át a kormányzást. A külföldi adósságállomány kezelése az egyik legakutabb és legnehezebb feladat volt. Ezt össze kellett kapcsolni a privatizációval, és a privatizációt a „spontán” pályáról szabályozott keretek közé kellett terelni. Nehezítette a helyzetet a koalíciós pártok közötti vita a privatizáció módjáról, elsősorban a reprivatizációról. Ez végül úgy dőlt el, hogy a kormányprogramban kinyilvánították, nincs mód reprivatizációra. A külföldiek tulajdonszerzését csak szűk körben korlátozták (tehát alapvetően lehetővé tették a többségi tulajdonszerzést), és kimondták, hogy a privatizációból befolyó bevételeknek össze kell kapcsolódniuk az államadósság törlesztésével. 

Ezzel párhuzamosan a kormány különböző támogatásokban részesítette a külföldi befektetőket (adókedvezmény, adómentesség, vámszabadterületi működés lehetősége stb.); elsősorban a zöldmezős beruházókat, de a privatizációban részt vevők is kaphattak ilyen kedvezményeket.

Az ÁVÜ-höz rendelt vállalati vagyon meghatározó része (2000 cég) nem társasági formában (kft., rt.), működött, tehát abban a formában eladhatatlan volt. Véghez kellett vinni a társasággá alakításukat, hiszen mindössze 13 vállalat volt ekkor kft., illetve rt.

1990 szeptemberében az ÁVÜ meghirdette az Első privatizációs programot (EPP), amelybe az a 20 vállalat került, amelyek már társaságként működtek vagy gyorsan társasággá alakíthatóak voltak és így volt remény a gyors értékesítésükre. A programba olyan vállalatok kerültek, mint a Richter Gyógyszergyár, a Centrum Áruházak, az IBUSZ, több nagy szállodalánc – HungarHotels, Danubius, Pannónia – és a Hollóházi Porcelángyár. A 20 cég esetében gyakorlatilag mindenhol kizárták a többségi külföldi tulajdont, így szakmai befektető alig érdeklődött. Ebből a szempontból tehát az EPP nem tekinthető sikeresnek. (Az általános értékelés szerint is az EPP inkább kudarcos volt, mint sikeres, de fontos tapasztalatokat hozott és elősegítette a tanulást.)

Az EPP-n kívül azonban ebben az időszakban is több ágazatban (élvezeti cikkek, szeszipar, dohányipar, kiskereskedelem) előrehaladt a külföldi tulajdonszerzéssel járó privatizáció: a Nestlé tulajdonába került a Szerencsi Édesipari Vállalat, a Beghin Say tulajdonába a Szerencsi Cukorgyár, a Julius Meinl tulajdonába a Csemege, az Electrolux tulajdonába a Lehel Hűtőgépgyár. Ebben az időszakban szerzett kisebbségi tulajdonrészt a Chinoinban a francia Sanofi. Ezekben a tranzakciókban meghatározó szerepük volt a vállalati menedzsmenteknek, amelyek külföldi partnereket kerestek először az együttműködéshez, majd a tőkeszerzéshez, de nem csak ehhez. Így kívánták kezelni a súlyos vállalati gondokat, a pénzügyi problémákat, a piacvesztést, a korszerű menedzsmentismeretek, marketingtudás hiányát, a vállalatok átalakításának súlyos társadalmi, emberi következményeit. (Ahogy Bihari István, a Chinoin vezérigazgatója fogalmazott nekem egy vele folytatott beszélgetésben: „Nem tudok kiállni a tízezer dolgozó elé azt mondani, hogy ötezer embert el kell bocsátani.”) 

A Szerencsi Édesipari Vállalat vezetése például már 1987-ben felvette a kapcsolatot a világ egyik legnagyobb élelmiszeripari cégével, a Nestlével. 1988-ban licencszerződést kötöttek, és a hazai cég 1989 végétől már Nestlé csokoládét gyártott. Eleinte vegyesvállalati formában gondolkoztak, amelyben a hazai vállalat többségi tulajdonos lett volna. A politikai helyzet és a lehetőségek változásának következtében aztán megváltoztak a Nestlé szándékai, és – stratégiai befektetőként érthetően – igényt tartott a magyar vállalat többségi tulajdonára. 1991-ben az ÁVÜ hozzájárult az ügylethez, és a Nestlé a részvények 97%-ának tulajdonosa lett. Hasonlóan már 1989-ben megkezdte a külföldi partnerek keresését a legnagyobb hazai dohányipari cég, a Pécsi Dohánygyár. Együttműködést alakított ki a British-American Tobaccóval, ennek keretében cigarettát gyártottak. A vállalati menedzsment javaslatát az ÁVÜ ebben az esetben is elfogadta, s a külföldi vállalat a pécsi cég 92%-os tulajdonosa lett. A harmadik példánk a Lehel Hűtőgépgyár, amely már 1979-től kapcsolatban állt a svéd Electroluxszal. Az első javaslatban még 26%-os tulajdoni hányadot szerzett volna a svéd vállalat, de az ÁVÜ végül a teljes eladást javasolta, amely 1991-ben meg is valósult.

A külföldi befektetők a felvásárlásokkal elsősorban piacokat akartak szerezni – nemcsak a magyart, hanem sok esetben a volt KGST-piacokat is. Vonzó volt természetesen az olcsó, képzett munkaerő is. Hatalmas kockázatot jelentett ugyanakkor számukra a még nem teljesen kialakított piaci intézményrendszer, a makrogazdasági helyzet ingatagsága, a gazdaságpolitika kiszámíthatatlansága, a geopolitikai kockázat (Csehszlovákia kettéválása, a délszláv háború), illetve a vállalati szintű rizikók: a rejtett környezetszennyezés, a túlfoglalkoztatás, az alaptevékenységen kívüli, leépítendő profilok nagy száma (a gyógyszeriparban például a tápszergyártás, növényvédőszer-gyártás, kozmetikumok gyártása). Mindezek erősen befolyásolták – nyilván nem kedvező irányba – a vételárat.

Fordulat a privatizációs politikában 1992-től: inkább hazai, mint külföldi – az Antall-kormány második két éve

1991-ben kezdődött meg az Antall-kormány privatizációs stratégiájának kidolgozása, s 1992 augusztusában léptek hatályba az új privatizációs törvények. Diczházi Bertalan megfogalmazása szerint az új privatizációs stratégia lényege az MDF privatizációs elképzeléseihez, az eredeti, 1990-es kormányprogramhoz való visszatérés volt. Néhány lényeges pont a stratégiából: a tartós állami tulajdont kezelő szervezet létrehozása; a tartósan állami tulajdonban maradó vállalati kör kijelölése; az ÁVÜ átszervezése; az önprivatizáció kiszélesítése; a privatizációban kötelező pályáztatás és versenyeztetés; a hazai befektetőket preferáló technikák kidolgozása és bevezetése. Kimondott cél volt a hazai befektetők tulajdonszerzésre ösztönzése a külföldiekkel szemben, ugyanakkor továbbra is nagyon nagy szükség volt az államháztartás szempontjából a készpénzbevételek növelésére. Létrehozták az Állami Vagyonkezelő Rt.-t (ÁV Rt.) és átszervezték az ÁVÜ-t – ez lelassította a privatizációt. A hazai vásárlások ösztönzése és a privatizációban részt vevő külföldi befektetők adókedvezményének csökkentése, visszavonása miatt visszaesett a külföldi vállalatok részvétele a privatizációban. Ennek ellenére ebben az időszakban is számos hazai vállalat került külföldi tulajdonba: például a Kőbányai Sörgyár (South African B.), a Pannónia Hotels (Accor), a Fővárosi Ásványvíz és Jégipari Vállalat (Coca-Cola), a Matáv (Deutsche Telekom), és ekkor került a Bayerische Landesbank és az EBRD tulajdonába a Magyar Külkereskedelmi Bank. 

Összességében ebben az időszakban – erről Mihályi Péter privatizációról szóló könyvében részletesen ír – csak a szocialista tervgazdaság perifériájának magánosítása történt meg, a „kemény mag” (nagy tőkeértékű, stratégiai pozícióban lévő energetikai, telekommunikációs, vegyipari vállalatok, bankok, biztosítók) privatizációja még hátra volt.

(Az írás forrásai a szerző saját és Sass Magdolnával folytatott kutatásai, Diczházi Bertalan A külföldi tőke szerepe a privatizációban című, az ÁPV Rt. által kiadott könyve és Mihályi Péter A magyar privatizáció enciklopédiája című, a Pannon Egyetem és az MTA Közgazdaságtudományi Intézet által kiadott könyve.)