Bankprivatizáció, bankkonszolidáció

I. rész

Amikor a jövőről gondolkodunk, gyakran felidéződik a múlt. Hiszen az a helyzet, amiben most vagyunk, amiből a jövő felé vezető utat keressük utódaink számára, végül is a múltban gyökerezik.

A rendszerváltozás legfontosabb jelensége a magánosítás volt – a privatizáció. Úgy gondolta a társadalom, minden bajunk legfőbb forrása az, hogy állami bürokraták hozták meg a gazdasági döntéseket, s nem az érdekelt magánpiaci szereplők. A bankrendszernek a piacgazdaság működésében döntő szerepe van, emiatt a bankok privatizálása is a napirenden szereplő első feladatok közé tartozott. Legalábbis akkor a paletta mindkét oldalán így vélték a reformpolitikusok.

Bankprivatizációs Bizottság, 1991

A rendszerváltozás idején egyetértés mutatkozott abban, hogy a bankokat privatizálni kell. Ma már a kínai példán látjuk, hogy állami bankok mellett is lehetséges magángazdálkodás, bármennyi kritika éri is miattuk Kínát. Mi több, azt is láttuk, hogy a 2008-as nemzetközi pénzügyi válság idején még Amerikában is jelentős volt az állami szerepvállalás a banki folyamatok alakításában. Rendkívül fontos pénzügyi intézményeket helyeztek „conservatorship” alá az USA-ban, ami kvázi ideiglenes államosítást jelentett. Vagyis nem teljesen idegen az állami banktulajdon a piacgazdaságtól – de ezt 1990 után még nem tudtuk.

A történelmi képhez tartozik, hogy 1990 őszén Rabár Ferenc pénzügyminiszter  lemondott, és ezt a (csúcs)gazdasági pozíciót Antall József megosztotta két miniszter között: Kupa Mihály vezette tovább a pénzügyminisztériumot, én pedig, aki korábban politikai államtitkára voltam, mint tárca nélküli miniszter foglalkoztam a bankrendszer problémáival. Feladatom a jegybanki és kereskedelmi banki törvények előkészítése, a bankprivatizáció feltételeinek a megteremtése volt. 

Hosszú szakmai előkészítő munka után – melyet tárca nélküli miniszterként vezettem –, 1991 augusztusában előterjesztették a pénzintézetekről, valamint a befektetési alapokról szóló törvényjavaslatokat. (A Magyar Nemzeti Bankról szóló törvényjavaslatot Kupa Mihály, a Rabár Ferenc lemondása után kinevezett pénzügyminiszter nyújtotta be az Országgyűlésnek.) Antall József a törvény elfogadását követően a létrejött Állami Bankfelügyelet elnökévé nevezett ki, emiatt le kellett mondanom parlamenti mandátumomról. A közszolgálat ugyanis összeférhetetlen a politikusi léttel. Én ennek megfelelően felfüggesztettem a tagságomat az MDF-ben, és nagyon komolyan vettem a politikai semlegességet. 

Bár mindvégig a szakma civil képviselője maradtam, az első kormány bukása után mennem kellett a bankfelügyelet éléről. Hiába volt hat évre törvényileg biztosított a kinevezésem, és nehezen lehetett volna vitatni a szakmai hozzáértésemet, az új kormány politikai jelentőségűnek tekintette ezt az állást, és a saját emberét akarta az élén látni. Nem csoda: hiszen a bankfelügyelet elnöke mindenki számláját láthatta a bankokban. Számomra nem létezett banktitok, ami esetleg egyesek számára kellemetlen lehetett volna.

A bankfelügyelet viszont nem képes elvégezni a feladatát a kormány jóindulatú hozzáállása, bizalma nélkül. Ezért, bár elvileg nem volt beleszólása a munkába az új politikai összetételű kormánynak sem, olyan mértékben lejárathatta volna a sajtóban a hivatal vezetőjét, hogy azt lehetetlen lett volna elviselni, és magának az intézménynek a munkavégzését akadályozta volna meg. Így észszerű volt elfogadnom a nyugdíjba küldést, az esetleg felmerülő problémák rendezése ugyanis mindenképpen kormányzati támogatást igényelt. Ha a szükséges intézkedéseket a kormányzat – esetleg a banki lobbitevékenység eredményeképpen – mégsem hajtaná végre, a közvélemény szemében a felügyelet maradna felelős. A bankfelügyelet lenne ilyenkor a „Prügelknabe”, akire mutogatna és akin elverné a port a mindenkori hatalom – noha jogtalanul. (Ma már a felügyeletnek az MNB-hez kerülése többé-kevésbé megoldást jelent e problémára.) 

Hogy az ilyen fajta kézi vezérlés hogyan működött, azt több visszatekintésben lehetett látni. Jó példa a Postabank esete, amelyben a helyszíni vizsgálatokat informálisan akadályozta az akkori Horn-kormányzat, noha a felügyelet szerette volna azokat elvégezni. (Ez az állítás tény, mert módom volt a fejleményeket a Postabank bukása után követni. Ugyanis az Állami Számvevőszék a bankfelügyelet korábbi elnökeként engem kért fel mint akkor már független szakértőt a rengeteg állami pénzt felemésztő Postabank-csőd ÁSZ-vizsgálatának vezetésére.)

A bankfelügyelet feladata a törvény szerint, röviden összefoglalva a bankok létrehozásának engedélyezése, működésük ellenőrzése és adott esetben az engedély visszavonása; lényegében véve nem más, mint a törvényi előírások szigorú betartatása. Ezt helyszíni és nem helyszíni, beküldött adatokon alapuló ellenőrzésekkel lehet megvalósítani. A törvény értelmében a bankoknak az adatszolgáltatásban ki kellett mutatniuk a jó és az ún. rossz hiteleket. A „rossz hitelekre” – ahol a térülés kockázatosnak látszik, például meghatározott időn túl késedelmes volt a törlesztés – a nyereség terhére céltartalékokat kellett képezni. Vagyis nem lehetett a nyereség egy részét kiosztani, ha a hitelek esetleges későbbi befolyása bizonytalan volt. 

A rendszerváltozás következtében a vállalati szektor 1990–91-ben jelentős piacokat veszített, így a hitelek egy része hamar rossz minősítést kapott. Az orosz – pontosabban akkor még szovjet – vevők egyszerűen nem fizettek a magyar szállítóknak. Hogyan fizesse vissza akkor a magyar vállalat a hitelét? A bankok döntő többsége állami tulajdonban volt, az állam pénzhiánnyal küzdött; a bankok meg tőkeszegénységgel. Céltartalékot nehezen tudtak előteremteni. Rövidesen viszont kiderült, hogy amennyiben a bankok nem kapnak valamiféle tőkesegítséget, az új törvény értelmében a működésük ellehetetlenül. 

Bankkonszolidáció

A kormány a bankokat mindenképpen magánkézbe szándékozott adni, a piacgazdaságra való áttérés jegyében. A rendszerváltó pártok mindegyike úgy vélte, hogy a pénzügyi tevékenység magánkézbe való. 1990-t követően a parlament valamennyi oldaláról – a kormánypártok részéről is – nagyon erőteljes volt a nyomás a bankok magánosítására. Ezért a kormány létrehozta a Bankprivatizációs Bizottságot, de ennek először a konszolidációval kellett foglalkoznia. Privatizálni csak akkor lehet, ha „hozományt adunk” a menyasszonnyal, azaz ha kipótoljuk a törvény szerinti normál bankműködéshez szükséges, ám hiányzó tőkét, máskülönben gyakorlatilag csak üres licencet vennének meg. Megjegyzendő: az is érték lett volna, a kormányzatnak azonban égető szüksége volt tényleges devizabevételre, hogy külföldi adósságait fizetni tudja. Ha a bankokat konszolidálva adják el, úgymond „üzemképesen”, feltőkésítve 8%-ra, abból érdemleges összegű deviza folyhat be.

De honnan vegyük a tőkét a bankok rendbe hozásához? A bankszövetséggel együttműködve, melynek élén Pulai Miklós, az MNB egykori első elnökhelyettese állt, az Antall-kormány által létrehozott bizottság kialakította a konszolidáció elveit. 

Három formában kísérletezett a magyar kormány a bankok rendbehozatalával: adóskonszolidáció, hitelkonszolidáció, bankkonszolidáció. A kormányzat a bankrendszer megmentése érdekében 1992 decemberében elindította a bankkonszolidációt és annak részeként először a hitel- és adóskonszolidáció folyamatát. Egy korabeli jelentés szerint ez 18 bankra, 72 takarékszövetkezetre és rajtuk keresztül 15 ezer adósra terjedt ki. Emellett az adóskonszolidáció keretében a nagy összegű hiteleket felvett állami vállalatok szanálására is sor került, 50 milliárd forint értékben. A bankkonszolidáció végleges formáját – napjainkban ezt hívjuk bankkonszolidációnak – a bankok feltőkésítése jelentette, majd ennek a terhére a rossz hitelek leírása. A rossz hiteleket a bankok kihelyezték maguknál egy külön egységbe, és az próbált meg valamit kezdeni ezekkel az „eszközökkel”. Olykor potom árért szerezhettek meg csődbe ment vállalkozásokat egyes új tulajdonosok ezektől a cégektől; így a bankkonszolidáció az új magyar tulajdonosi réteg egyik alakítójává vált.

A németországi bankkonszolidáció gyakorlata összehasonlítási alapot jelentett a technikához, mind az 1945 utáni időkben, amikor 100 éves államkötvényekkel valósították meg, mind a német egyesítés után, amikor az egykori NDK bankjainál húszéves lejáratú kötvényeket használtak. A konszolidáció nálunk ahhoz hasonlóan történt, ahogy ezekben az esetekben végbement. 

1993 márciusától az állam több lépcsőben, összesen 338,7 milliárd forint értékben 20 éves lejáratú konszolidációs kötvényt bocsátott ki, s ezt a bankokba helyezte. Az egyes pénzintézetek feltőkésítése nálunk sem döntően készpénzzel történt. Az állam elengedett 4,9 milliárd forintot az állami vállalatok tartozásából, és azért az állami privatizációs szervezet forrásaiból 12 milliárd forintot fordított tőketartalék juttatására. A folyamat érdekessége volt, hogy a kötvénykibocsátást a költségvetési törvényben egy paragrafussal oldotta meg a kormány, hiszen egy külön konszolidációs törvény vitája sok nehézséget jelentett volna, még a kormánypárti képviselők részéről is. Olyan viharosan ment végbe a rendszerváltás, hogy sem a szakma, sem a politikusok, sem a társadalom nem volt igazán felkészülve a jelenség reális elbírálására; a kormánypárti képviselők sem.

A pénzintézeti törvény által előírt 8 százalékos tőkemegfelelési szinthez csak a nagybankokat segítette hozzá az állam. A kisbankoknál – ideiglenesen – csupán 4 százalékos arányszám eléréséhez adtunk elegendő tőkét azzal, hogy a további szükséges tőke pótlását ezekben az esetekben a privatizáció során a vevőnek kell biztosítania. Valójában meglehetősen indokolatlan volt azt várni, hogy a bankszektor ténylegesen előbb kerül konszolidált állapotba, mint maga a gazdaság, így a „normál állapotra” megállapított nemzetközi normák némiképp illuzórikusak voltak.

A konszolidált bankok jelentős részénél a jövedelmet elsősorban a konszolidációs kötvények kamata „termelte” ki. Vagyis az állam által kibocsátott és a bankokba betett kötvények kamata jelentkezett a banknál „eredményként”. A potenciális majdani adóból, amiből az államnak a későbbiekben vissza kellett vásárolnia a költségvetésnek a lejáró kötvényeket, ily módon az adott időszakban banki jövedelem lett. Az állam hosszú távú adósként jelent meg tehát a bankok könyveiben. Úgy tűnt, hogy ezeknek a bankoknak a mérlege rendben van, megveheti őket egy magánbefektető. 

Mint a fentiekből látszik, jelentős különbségek adódtak nálunk a németekkel összehasonlítva. Nálunk nem volt sem Marshall-segély, sem direkt jövedelemjuttatás a polgároknak, mint a NSZK-ban. Hacsak azt nem számítjuk, hogy a magyar állam a társadalombiztosítás révén számos, a munkáját elvesztő embernek biztosított előnyugdíj-lehetőséget, és a munkanélkülivé vált középkorúaknak segélyt is. Ebből tudtak vásárolni, és így a lakosság piacot biztosított a termelőcégeknek, amelyek a bevételből aztán visszafizethették a termeléshez felvett hiteleiket a bankoknak (a bank meg a jegybanknak). De a konszolidációs technika a németekével azonos volt nálunk is. 

A magyar bankok jegyzett tőkéje végül is 1993-ban az állami tőkeemeléssel és alárendelt kölcsöntőkével 179 milliárd forinttal gyarapodott, ami nélkül a bankrendszer gyakorlatilag elvesztette volna a jegyzett tőkéjét is. A felügyelet 1996-ban készült elemzése szerint az átlagos tőkemegfelelési mutató ugyanis 1993-ban enélkül mínusz 16,8 százalékra változott volna. A 2000-es évek eleji becslések szerint a magyar bankszektor 350 milliárd forintnyi államkötvényt kapott a rendszer konszolidációja céljára.

A bankok privatizációja során természetesen az állam vagyonkezelő szervezete készpénzbevételhez jutott. A hosszú lejáratú államkötvényekből így lett 1994 után az állam számára – közvetetten – likvid eszköz, méghozzá jelentős arányban deviza. Ezt döntő részben adósságtörlesztésre fordították; sajnálatos, hogy legalább részben nem olyan intézmények létrehozására, amelyekkel segíteni lehetett volna a magyarországi vállalkozások talpon maradását. Horn Gyula ugyan mérlegelte, hogy mire kellene a bevételt fordítani, és meg is kérdezett egy szakértő csoportot, amelynek Botos József, Botos Katalin, Rabár Ferenc, Kopátsy Sándor voltak a tagjai. Ők azt javasolták, hogy a privatizációs bevételek egy részét gazdaságösztönző alap létrehozására fordítsák, de Surányi György és a szabaddemokrata politikusok más véleményen voltak, a külföldi hitelek visszafizetését preferálták. Végül is a Horn-kormány ezt az utat követte.

Utólag könnyű okosnak lenni. Ma már tudjuk, hogy a magyar banktörvény eleve túlzottan erőltette a legkorszerűbb nemzetközi szabványok követését. Németországban ugyanis a bankok tőkemegfelelési mutatója – tőkéjének eszközeihez viszonyított aránya, a C/A mutató – évtizedeken át sokkal alacsonyabb volt, mint a BIS-norma: még 2010-ben is alig érte el a 4,5%-ot! Vagyis sokkal kisebb tőkelekötéssel is lehetséges működni, mint a nemzetközi átlag, legalábbis a német bankvilág képes volt rá, különösebb bankrendszerproblémák nélkül – mert a bankok odafigyeltek a vállalataik működésére. (A német bankjog más, mint az amerikai. Itt a bankok benne voltak a finanszírozott vállalataik igazgatóságában, s így közelebbről látták a reálszférában felmerülő problémákat, s tudták kezelni azokat. A 2008-as pénzügyi válság során Németországban keletkező problémák – például a Hypo Banknál – az amerikai sub-prime papírok begyűrűzéséből fakadtak, nem a reálszférának nyújtott hitelekből.)

De mi 1990-ben neofita piachívőként a leghatékonyabbnak kikiáltott módszereket követtük. Nem a német jogrend és működési gyakorlat szerint szándékoztunk üzemelni, hanem az angolszász példát jobban követő törvény és a Nemzetközi Fizetések Bankja (BIS) által szorgalmazott magasabb mértékek szerint. Így a 8%-os tőkemegfelelési mutatót tűztük ki célul. 

Bizonyos mértékig természetesen jogos volt nálunk a nagyobb tőkefedezetre való törekvés, hiszen a transzformációs válság valóban erősen megterhelte a magyar gazdaságot, ahogy általában a kelet-európai gazdaságokat. A BIS egyébként később, a kockázati szempontokat figyelembe véve, nemzetközi szinten is differenciáltan megemelte a tőkemegfelelési „normákat”. Ma már jóval magasabb az átlagos C/A mutató a világ fejlettebb területein is, mint 30 éve volt, ami egyben azt is jelzi, hogy a bankrendszerben azóta mindenütt nőttek a kockázatok.

1993-ra beért itthon a betétbiztosítási törvény is, aminek elkészítését a banktörvény írta elő. Jó, hogy megszületett, mert az elkövetkező években jelentkeztek az első kisbankcsődök. Ezek nem az öröklött rossz hitelek miatt jöttek létre – amin a konszolidáció segített –, hanem a rossz menedzsment és a csaló vezetés miatt. Gerald Corrigan, a New York-i Fed Bank elnöke, a bankfelügyelés szakértője azt mondta egy konferencián a ʼ90-es évek elején, hogy amikor a bankvezetés maga csalni akar, azt rendkívül nehéz észrevenni pusztán jelentéseken alapuló ellenőrzéssel, hiszen hamis adatokat küldhetnek be. Csak a helyszíni vizsgálat derítheti ki az igazságot. Viszont nem lehet minden banki ügyletet központilag ellenőrizni, az ellenőrzést szükséges az adatszolgáltatásra alapozni, így pedig hosszabb ideig lehet leplezni a csalást. Ezt természetesen roppant nehéz elfogadtatni a közvéleménnyel: nem értik, hogy nem lehetséges elegendő felügyelőt alkalmazni s ezzel az operatív bankmunkát folyamatosan akadályozni. 

A csődbe jutó kisbankoknál csupán a rendkívül figyelmes bankfelügyeleti munkatárs szinte véletlenül bukkant rá az adatokban bizonyos árulkodó jelekre, és csak a helyszíni ellenőrzés vezetett eredményre. (Még akkor is „gyártották” a helyszínen a hamis papírokat, amikor a bankfelügyelet ellenőrei kiszálltak!) A felügyelet megállította a folyamatot, s feljelentette a vezetőket. Valóban csalást állapított meg a bíróság, és végül börtönbe került egy csaló bankvezető. De a pénzüket elvesztett személyeket, alapítványokat ez nem vigasztalta, mert a pénzt visszaszerezni gyakorlatilag már lehetetlen volt. Ezért volt fontos a betétbiztosítási törvény, hiszen fontos, hogy ne inogjon meg a lakosság, a kismegtakarítók bizalma a bankrendszerben. S mivel az összeget a bankoknak kell összeadniuk az alaphoz, érdekük, hogy maguk közül kiszűrjék a csalókat. 

A konszolidálás indokoltságát végül is nem vitatta senki; bár a módszereket komoly bírálatok érték. Még 1994 után is sor került kisebb és közepes bankok kimentésére, amikor már megindult a privatizáció. A második kormány alatt azonban ez nem egységes elvek szerint történt, hanem egyedi, titkos kormánydöntésekkel.